1 引 言

由于目前城市扩张导致城市建设用地需求量急剧加大，城市用地侵占其他用地是必然趋势。因此我国立足于十八亿亩耕地保护红线，实行农村建设用地与城市建设用地增减挂钩政策[1-2]。增减挂钩政策对耕地的保护具有重大的意义，但是却不能很好地解决我国林地、草地等保护问题[3]。草地是我国重要的生态资源，也是富饶的生态资产。我国草地总面积占国土面积的40%，是我国资源禀赋中面积最广阔的一环[4]。但是经济主导的高压之下，出于利益驱动形成的过度开采、过度放牧等行为导致我国90%的草地面临退化危机[5]。因此，本文是在建设用地增减挂钩的理论基础上提出的一种关于草地整理和建设用地有效利用相关联的运行机制。即在草地流转的背景下，由政府出面征收牧民手中严重退化无法继续放牧或不宜开垦的草地，对所征收的草地进行统一的整理与复垦，再将该草地的经营权进行流转，草地产权流转后所获得收益用于居民点的二、三产业建设的草地产权市场化经营过程。

池芳春认为应将草地农业纳入顶层设计建立“食草地产权交易”制度。以耕地为中介，实现草地——耕地——建设用地的占补平衡并获得草原建设资金[6]。田富强则从建立“草地红线”的角度来剖析草地占补平衡，其表示应通过建立“草地产权交易”市场来规范草地产权的市场化经营，从而激励地方政府和牧民做到草地占补平衡[7]。目前有关通过建立草地产权市场化经营机制而实现草地占补平衡的研究较少，且研究集中区域多数较为宏观。无论是建立草地产权市场化经营机制亦或是草地占补平衡办法的提出都应结合各地区实际情况。昌吉州的牧业规模、产值一直处于全疆领先地位，其居民点建设工作也相应陆续完成，而草地退化严重、草地面积减少也将成为制约该地区牧业发展的严重阻碍。本文在昌吉州政府提出牧业转型的背景下提出符合该地区实际情况的草地产权市场化经营机制，以期为该地区的牧业转型提供参考性建议。

2 研究区域概况

新疆作为我国主要牧区之一，对我国畜牧产业的发展有着决定性的作用[8]。在全疆的畜牧业发展中，昌吉回族自治州（下简称昌吉州）是发展最为迅速的区域，其牧业产值常年位居全疆第一，仅2014年便创造了180.62亿元的牧业产值，是新疆畜牧业经济增长的最为重要支柱[9]。昌吉州全州共辖2市5县，其中奇台县和呼图壁县两县在整个昌吉州的牧业产值贡献最为突出。昌吉州土地总面积达797 103.33 hm2，其中草地总面积为341 703.54 hm2，相较于2003年草地面积共减少182 419.01 hm2，而其建设用地总面积却在十年间增长了6 407.16 hm2。过度放牧、非农建设用地大量侵占草地，农牧民却又无法对未利用地进行草地开发，导致草地出现严重退化、撂荒等现象[10]。一方面，牧民定居工程的陆续展开和落实促进地区二、三产业增值的情况下又加剧了建设用地的扩张；另一方面，牧民转变统生活方式进入居民点工作的同时，又对被搁置的草地如何流转的问题提出新的要求。因此，寻求一条既能促进当地二、三产业发展帮助牧民增收，又能改变草地严重退化实现占补平衡的道路，成为今后牧区发展战略的必然选择。

2013年，昌吉州率先呼图壁县设立了两个草畜联营试点，并向全州推广，木垒县、吉木萨尔县等也都陆续推出草畜联营。草畜联营试点的设立能够帮助牧民大幅度增收的同时实现统一管理，意味着昌吉州草地产权经营新机制的建立。但在运营的过程中也存在着产权不清晰、产业链利益结构分配不均、运行机制结构不完善等问题，建立健全市场化的草地产权运行机制成为昌吉州畜牧业发展的新方向。

3 草地产权市场化经营运行机制框架

形成草地产权交易的一级市场，草地产权购买者成为草地产权拥有者后与其他草地产权购买者形成草地产权交易的二级市场。具体运行框架如图1所示。

图1 草地产权市场化经营运行机制框架图

由图1所示，草地产权市场化经营机制的运行框架主要分为6部分，分别是图中的P1至P6这6个环节。简要内容为政府从牧民手中征得退化严重但能够恢复的草地，以及能够开垦为草地的“四荒地”，对征收的土地实施补播、灌溉、季节性打草等改良措施，并对土地进行验收，形成可以在市场中交易的草地。草地产权交易形成后在草地红线限定的范围内与合格的企业、个人进行草地产权交易，获得相应的资金来源，并利用草地产权交易的资金进行居民点建设，包括兴办学校、道路、医疗等基础性公共设施以及发展工厂、企业等二、三产业。被征得土地的牧民可以经过培训后进入企业、工厂等工作，或在居民点开办超市、经营餐饮业等，促使家庭收入结构从纯牧业收入转为牧业收入、务工收入以及经营性收入等多渠道收入结构。居民点工厂、公司等获得收益后，除部分资金用于支付工人工资、维持日常运转外，盈余资金可用于草原生态恢复和草地生产力提高。具体论述如下。